西华县艾岗乡都城岗行政村全体村民诉周口市人民政府土地登记纠纷案 - bat365app手机版下载_h365邮箱官网_365怎么查看投注记录法院网 bat365app手机版下载_h365邮箱官网

1960年左右，西华县红花镇宁庄村由于地势低洼，庄稼经常被淹，西华县人民政府将西华县艾岗乡都城岗行政村第3生产队、第4生产队、第5生产队、第6生产队共计1000余亩土地抽调给红花镇宁庄村耕种,随后，西华县艾岗乡都城岗行政村将全村8个生产队的土地重新进行了推平调整。1963年，西华县艾岗乡都城岗行政村向县政府要求返还被抽调的土地，后来，该1000余亩土地经西华县人民政府批准划归河南省周口监狱使用。1989年土地详查时，本案所争议的土地在河南省周口监狱的土地权属范围内，1997年和2003年，西华县艾岗乡都城岗行政村与河南省周口监狱签订了权属界限协议书，对各自享有使用（所有）权的土地界线进行了明确，2003年10月20日，河南省周口监狱向周口市人民政府提出申请，要求对河南省周口监狱使用的土地进行登记，2003年9月9日，周口市土地行政主管部门对河南省周口监狱使用的土地进行了地籍调查，2004年1月，周口市人民政府为河南省周口监狱进行了土地登记，并为河南省周口监狱颁发了周口市国（2004）第11号国有土地使用证。

审判

bat365app手机版下载_h365邮箱官网_365怎么查看投注记录人民法院一审认为，原告在2007年知道被告为第三人颁发了土地使用证，且，被告没有告知原告诉权或者起诉期限，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第四十一条的规定，原告的起诉没有超过2年的起诉期限；《最高人民法院关于适用〈行政复议法〉第三十条第一款有关问题的批复》中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关针对争议所作出的确权决定。有关土地使用权的登记，属于行政许可性质，不包括在行政确权的范围之内，被告为第三人进行土地登记的行为不属于复议前置的情形，被告和第三人主张本案适用复议前置的理由没有法律依据，对其主张不予支持；1963年，经西华县人民政府批准，该争议土地划给河南省周口监狱使用，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定，该争议土地所有权应属国家所有，西华县艾岗乡都城岗行政村对该争议土地不再享有所有权；况且，1997年和2003年，西华县艾岗乡都城岗行政村村民委员会与河南省周口监狱签订了土地权属界限协议书，对各自所有（或使用）的土地权属进行了明确，西华县艾岗乡都城岗行政村村民委员会并没有对本案所争议的土地权属提出异议，应视为西华县艾岗乡都城岗行政村对自己权利的处分。综上所述，周口市人民政府的土地登记行为不侵犯西华县艾岗乡都城岗行政村全体村民的合法权益，根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，经本院审判委员会讨论决定，判决驳回原告西华县艾岗乡都城岗行政村全体村民的诉讼请求。案件受理费50元，由原告负担。

上诉人都城岗村民不符一审判决上诉至周口市中级人民法院，称一审认定事实错误。请求二审法院撤销一审判决，撤销被诉土地使用证。二审查明的事实与一审查明事实相同。二审法院认为，河南省周口鉴于始建于1952年，是河南省周口最大的监狱农业单位，其所使用土地系当时上级机关批准使用，并非四子占用。本案争议地也是经当时西华县人民政府批准才由河南省周口监狱使用至今。根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定，该地应属国家所有。在周口市人民政府为河南省周口监狱颁证前，周口监狱就与上诉人所在村委签订了土地权属界限协议书，该协议书上有负责人的签字并加盖有公章，是合法有效的协议书。从该协议书可以看出上诉人所在村与周口监狱土地权属明确，并不存在争议。况且本案争议地在1960年调整给西华县红花镇宁庄村，上诉人没有合法有效证据证明该争议地在1962年“四固定”时确定给上诉人村所有，也没有合法有效证据证实该地又经政府批准归还的事实。所以被诉具体行政行为并没有侵犯上诉人的合法权益。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，上诉人的上诉理由不能成立，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。

申请再审人西华县艾岗乡都城岗行政村477户村民不服二审判决，向河南省高级人民法院申请再审。再审法院周口市中级人民法院依法另行组成合议庭进行了再审。经再审查明的事实与原审查明的事实相一致外，另查明，该案土地1961年由宁庄行政村使用。再审认为：双方争议土地原系都城岗行政村管理使用，后经县政府领导与都城岗行政村（原生产队）协商将所争议的土地划给宁庄行政村管理使用，该宗土地使用权发生了转移，在宁庄使用期间，1963年经西华县人民政府批准，该争议土地划给河南省周口监狱管理使用，根据《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款的规定，该争议土地所有权应属国家所有，由于土地性质的改变，都城岗行政村对该争议的土地不再享有所有权和使用权，后周口监狱为确定地界，避免争议，于1997年和2003年两次与都城岗行政村签订了所争议土地权属界线协议书，双方对各自的土地权属进一步明确，由此证明都城岗行政村对该宗土地的权属并无争议。在此基础上，周口监狱向周口市人民政府申请办理国有土地使用证符合法律法规规定。周口市人民政府为周口监狱办理国有土地使用证程序合法，无规避法律行为。故都城岗行政村的申诉理由，没有提供确凿充分的证据加以证明，故本院不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，终审判决：维持周口市中级人民法院（2008）周行终字第63号行政判决和bat365app手机版下载_h365邮箱官网_365怎么查看投注记录人民法院（2008）扶行初字第3号行政判决。

评析

复议前置程序，是指复议为必经程序，行政相对人对行政机关作出的具体行政行为不服的，应当先经过复议程序，然后才可提起提起行政诉讼。对此，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条第二款规定，法律法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律法规的规定。《最高人民法院关于执行＜中华人民共和国行政诉讼法＞若干问题的解释》第三十三条亦规定，法律法规规定应当先申请复议，公民、法人或者其他组织未申请复议直接提起诉讼的，人民法院不予受理。复议机关不受理复议申请或者在法定期限内不作出复议决定的，人民法院应当依法受理。

一、土地登记行为是否属于复议前置的具体行政行为

行政复议和行政诉讼是我国目前解决行政争议的主要途径。二者是解决行政争议两种不同的法律制度，行政复议是一种行政系统内的救济途径，属于行政监督的一种类型，而行政诉讼是一种司法救济途径，属于司法监督的一种。《中华人民共和国行政诉讼法》第三十七条规定：“对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请复议，对复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议，对复议决定不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。”《中华人民共和国行政复议法》第十六条规定：“公民、法人或其他组织申请行政复议，行政机关已经依法受理的，或者法律、法规规定应当先向行政复议机关申请行政复议、对行政复议决定不服再向人民法院提起行政诉讼的，在法定行政复议期限内不得向人民法院提起行政诉讼。公民、法人或其他组织向人民法院提起行政诉讼，人民法院已经依法受理的，不得申请行政复议。”由此可见，我国行政复议与行政诉讼的基本关系是以公民、法人或其他组织自由选择为原则，以行政复议前置为例外的。所谓行政复议前置(也称穷尽行政救济原则)是指依照法律、法规规定，公民、法人或其他组织不服行政机关的处理决定或认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益的，必须先向行政机关申请复议，对行政复议决定不服的，才可以向人民法院起诉。在此情况下，公民、法人或其他组织在法定复议期限内未申请复议或者在复议期间，都不能向人民法院提起行政诉讼，只有等到复议决定作出后才能起诉。法律、法规规定行政复议前置的原因，是因为具体行政行为所涉及事项属于行政机关法定的专属管辖权，由行政机关先行对这些具体行政行为进行审查处理，可以发挥行政机关的管理优势，尽可能迅速、有效地解决行政争议，减轻人民法院的负担。行政复议法第30条第1款规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议；对行政复议决定不服的，可以依法向人民法院提起行政诉讼。”这是行政复议法规定的复议前置情形。行政复议法第30条规定的复议前置情形，既包括行政机关作为，也包括行政机关不作为，既包括行政机关对有关自然资源权属的确认行为，也包括行政机关解决自然资源权属纠纷的行为。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间，《土地登记规则》第十七条规定，土地登记过程中的土地权属争议，按照《中华人民共和国土地管理法》第十三条规定进行处理后，再行登记。很显然，土地登记行为不属于行政机关解决自然资源权属纠纷的行为；那么，土地登记行为是不是属于行政机关对有关自然资源权属的确认行为呢？2005年2月24日，最高人民法院行政审判庭就甘肃省高级人民法院报送的《关于行政机关颁发土地、矿藏等自然资源所有权或者使用权证的行为是否属于确认具体行政行为的请示》所作出的答复（2005行他字第4号）：最高人民法院法释[2003]5号批复中的“确认”，是指当事人对自然资源的权属发生争议后，行政机关对争议的自然资源的所有权或者使用权所作的确权决定。有关土地等自然资源所有权或者使用权的初始登记，属于行政许可性质，不应包括在行政确认范畴之内。据此，行政机关颁发自然资源所有权或者使用权证书的行为不属于复议前置的情形。依据此答复意见，本案属于发放土地使用证的初始登记行为,是行政许可行为，而不是确权行为，不适用复议前置的规定。

二、未经村民大会或村民委员会的讨论决定，村支书与周口监狱签订的加盖有村委会公章的土地权属界限协议能否作为有效证据使用

有一种观点认为，《中华人民共和国村民委员会组织法》第十九条的规定，涉及村民利益的下列事项，村民委员会必须提请村民会议讨论决定，方可办理：…，（八）村民会议认为应当由村民会议讨论决定的涉及村民利益的其他事项。西华县艾岗乡都城岗村委会没有经过村民会议讨论决定，与周口监狱签订的土地权属界限协议应为无效协议，法院不应作为有效证据采纳。而笔者认为，该观点混淆了行政诉讼与民事诉讼的概念和区别。行政诉讼是指公民、法人或者其他组织认为行政机关具体行政行为（包括作为和不作为）侵犯其合法权益，在法定期限内依法向人民法院起诉，而由人民法院依法审理活动。换言之，行政诉讼就是在人民法院的主持下，依审判程序解决因行政机关具体行政行为引起的行政争议的活动。其主要特征就是被告是作出具体行政行为的行政机关，与相对人是管理与被管理的关系，而民法调整的对象是平等主体之间的财产关系和人身关系，其主要特征是原、被告之间是平等的主体，不存在管理和被管理的关系。《民法通则》第五十七条规定，民事法律行为从成立时起具有法律约束力。行为人非依法律规定或者取得对方同意，不得擅自变更或者解除。《中华人民共和国合同法》第三十二条规定，当事人采用合同书形式订立合同的，自双方当事人签字或者盖章时合同成立，公章是法人（或其他组织）权利的象征，审查是否盖有法人（或其他组织）公章是判断民事活动是否成立和生效的重要标准，西华县艾岗乡都城岗行政村村民委员会与河南省周口监狱签订的土地权属界限协议书上面盖有西华县艾岗乡都城岗行政村村民委员会的公章，在该协议书没有被依法确认为无效或判决撤销之前，对当事人双方仍具有约束力。?由于土地登记实行的形式审查，被告作出土地登记时，只要申请人提供的土地权属界限协议符合法律规定，被告据此作出土地登记不违反法律规定，如果原告认为西华县艾岗乡都城岗村委会没有经过村民大会或村民委员会的讨论决定与周口监狱签订的土地权属界限协议无效，原告可就该土地权属界限协议向法院提起民事诉讼，要求法院确认该协议无效。如果该民事诉讼在行政诉讼过程中提起，根据最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十一条的规定，即在诉讼过程中，有下列情形之一的，中止诉讼：…；(六)案件的审判须以相关民事、刑事或者其他行政案件的审理结果为依据，而相关案件尚未审结的；…。本案应中止审理，待民事诉讼作出判决后，再以该民事判决为依据作出行政判决。如果原告不针对该协议提起民事诉讼，在行政诉讼中不宜对该协议进行实质审理，只要其符合证据的形式要件，就可以在本案中作为有效证据使用。

三、法院能否直接对土地土地权属进行认定

在现代社会中，法院和行政机关是两种不同的国家机构，它们在性质、功能、活动的原则和程序等方面都有着显着的不同，法院的活动一般称为司法，行政机关的活动一般称为行政或者行政执法，它们所行使的国家权力则分别称为司法权和行政权。司法权是一种判断权，它是指在诉讼过程中，法官按照预设的法律规则和原则，对双方当事人之间的争议事项进行审理，然后作出具有确定力、执行力的裁判结论，从而以权威性、终局性的方式解决争端的一种国家权力。司法权作为一种判断权，它具有中立性和独立性，要求法官在处理各种争议时，地位超然，不偏不倚，居中裁判，从而实现司法权之基本价值追求——公正，行政权是一种处理权，即行政机关依照一定的原则和方式，依自己的单方面意志对行政管理相对人作出某种行政处理决定的权力,由于司法权和行政权的分工不同，其职责也不相同。《中华人民共和国土地管理法》第十六条规定，土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。《确定土地所有权和使用权的若干规定》第二条规定，土地所有权和使用权由县级以上人民政府确定，土地管理部门具体承办。由此可见，确定土地所有权和使用权的职权由人民政府行使，法律并没有赋予人民法院确定土地所有权和使用权的职权，人民法院只能对人民政府确定土地所有权和使用权的的处理决定进行合法性审查，然后作出裁判，在行政机关对有关土地权属没有作出相应的处理结论之前，人民法院不宜直接依据《中华人民共和国土地管理法》、《确定土地所有权和使用权的若干规定》的规定，对土地权属作出认定，即司法权不能代替行政权。因此，在行政机关没有对本案所争议的土地权属性质没有作出确权处理之前，该院在判决书中直接认定本案所争议土地的权属为国家所有是不恰当的，有司法权代替行政权之嫌。

附：相关法律规范

《确定土地所有权和使用权的若干规定》第十六条第二款

……

一九八二年五月《国家建设征用土地条例》公布时起至一九八七年《土地管理法》开始施行止，全民所有制单位、城市集体所有制单位违反规定使用的农民集体土地，依照有关规定进行了清查处理后仍由全民所有制单位、城市集体所有制单位使用的，确定为国家所有。

……

《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条　人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：

（一）原判决认定事实清楚，适用法律、法规正确的，判决驳回上诉，维持原判；

最高人民法院关于执行《中华人民共和国行政诉讼法》若干问题的解释第五十六条　有下列情形之一的，人民法院应当判决驳回原告的诉讼请求：

(一)起诉被告不作为理由不能成立的；

(二)被诉具体行政行为合法但存在合理性问题的；

(三)被诉具体行政行为合法，但因法律、政策变化需要变更或者废止的；

(四)其他应当判决驳回诉讼请求的情形。

责任编辑：扶沟法院研究室

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